(Kirjoittaja: Varatuomari Jyrki Anttinen)
Avioliittolain muutoslain kumoamista koskeva kansalaisaloite sisältää vaatimuksen sukupuolineutraalin avioliittolain uudelleen arvioimiseksi eduskunnassa.
Uudelleen arviointia vaaditaan kahdella perusteella.
Ensinnäkin vaatimus koskee varsinaista sisältökysymystä – avioliitto tulee säilyttää miehen ja naisen välisenä liittona. Tähän vaatimukseen liittyy myös oikeudellisia näkökohtia, koska muutosta vaadittiin osin oikeudellisilla perusteilla (yhdenvertaisuus, syrjimättömyys), mutta selvää on, että avioliittolain muutokseen ei ollut oikeudellista välttämättömyyttä. Muutos oli poliittinen ratkaisu, jolla on syvät yhteiskunnalliset ja perheoikeudelliset heijastusvaikutukset.
Toinen peruste, jolla vaaditaan asian uudelleen käsittelemistä, on muodollinen. Se liittyy edellisen aloitteen käsittelyssä – lainsäätämismenettelyssä – tapahtuneeseen virheeseen. Tämä peruste ei ole poliittinen, vaan puhtaasti oikeudellinen ja riippumaton siitä mitä mieltä ollaan sukupuolineutraalista avioliitosta. Tässä puheenvuorossani keskityn vain tähän jälkimmäiseen näkökulmaan.
Taustaksi aloiteoikeuden sisällön ja aloitteen käsittelyn kriteerit
Oikeudesta tehdä kansalaisaloite säädetään vuoden 2012 alussa voimaan tulleen perustuslain 54 §:n 3 momentissa:
”Vähintään viidelläkymmenellätuhannella äänioikeutetulla Suomen kansalaisella on oikeus tehdä eduskunnalle aloite lain säätämiseksi sen mukaan kuin lailla säädetään.”
Aloiteoikeus koskee siis lainsäädäntöasioita. Aloiteoikeuden ulkopuolelle jäävät kansainvälisten velvoitteiden hyväksyminen ja niiden irtisanominen sekä valtion talousarvioasiat.
Aloitteelle ei ole asetettu muita sisällöllisiä rajoituksia. Perusteluissa todetaan, että eduskunnan on arvioitava aloitteen yhdenmukaisuus perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeuksien sekä Suomen kansainvälisten velvoitteiden kanssa ja että eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Nämä perustelut toistetaan kansalaisaloitelaissa, jossa säädetään tarkemmin aloitteen tekemiseen liittyvistä menettelyllisistä seikoista.
Sekä perustuslain että kansalaisaloitelain perusteluissa korostuu erityisesti se, että kansalaisaloitteiden tulee olla linjassa perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeuksien ja velvoitteiden kanssa. Tämä vaatimus koskee myös kansalaisaloitteiden eduskuntakäsittelyä.
Eduskunnan puhemiesneuvosto (puhemiehistö+ valiokuntien puheenjohtajat) on antanut vuonna 2013 suosituksensa kansalaisaloitteiden käsittelystä. Puhemiesneuvosto totesi, että perustuslaki, eduskunnan työjärjestys ja perustuslakivaliokunnan tulkinnat asettavat reunaehdot kansalaisaloitteen valiokuntakäsittelylle. Lisäksi todettiin, että lakiehdotuksen valmistelussa tulee noudattaa hyvää lainvalmistelutapaa, mikä edellyttää huolellista valmistelua, riittäviä asiatuntijakuulemisia ja selvityksiä.
Avioliittolain muutoslakiehdotuksen eduskuntakäsittelystä
Edellisen aloitteen käsittelyssä eduskunta ei kaikilta osin noudattanut itseään sitovia normeja eikä itselleen hyväksymiä hyviä menettelytapoja. Näin siis lapsen edun ja oikeuksien huomioimisen osalta.
Avioliittolain muuttamista koskevaan kansalaisaloitteeseen oli kirjoitettu lapsesta ja lapsen asemasta sekä lapsen edusta. Siinä oli viitattu myös YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen lapsen edun huomioon ottamista koskevaan artiklaan. Aloitteessa oli huomioitu taloudelliset vaikutukset, vaikutukset viranomaisten toimintaan ja yhteiskunnalliset vaikutukset, mutta lapsivaikutusten arviointi – siis vaatimus lapsivaikutusten arvioinnista – siitä puuttui.
Lapsiasiavaltuutettu kiinnitti tähän huomiota lakivaliokunnan kuulemistilaisuuteen 2.4.2014 antamassaan lausunnossa. Todettakoon, että lapsiasiavaltuutetun tehtäväksi on laissa säädetty lasten aseman ja oikeuksien huomioon ottamisen varmistaminen lainsäädännössä ja yhteiskunnallisessa päätöksenteossa. Hänen tulee muun muassa edistää eri tavoin YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen toteutumista.
Lainaus lapsiasiavaltuutetun lausunnosta:
”Lopuksi muistutamme, että jos kansalaisaloite etenee lainvalmisteluun, on valmistelussa tehtävä nimenomainen lapsivaikutusten arviointi. Lapsivaikutusten arviointi perustuu lapsen oikeuksien yleissopimuksen mukaiseen vaatimukseen asettaa lapsen etu ensisijaiseksi kaikessa lapsiin kohdistuvassa päätöksen teossa. Myös oikeusministeriö suosittaa arvioinnin tekemistä ohjeissaan.”
Eduskunnan lakivaliokunta nojasi mietinnössään tähän lapsiasiavaltuutetun lausuntoon, vaikka lausuntoon ei suoraan viitattu:
”Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota myös siihen, että ennen näin merkittävien perheoikeudellisten lainsäädäntömuutosten toteuttamista tulisi laatia lapsivaikutusten arviointi. Asia nousi esille valiokunnan asiantuntijakuulemisissa. Lapsivaikutusten arviointi perustuu lapsen oikeuksien yleissopimuksen mukaiseen vaatimukseen asettaa lapsen etu ensisijaiseksi kaikessa lapsiin kohdistuvassa päätöksenteossa. Myös oikeusministeriö suosittaa arvioinnin tekemistä ohjeissaan.”
Lakivaliokunnan mietinnön vastalauseessa ja sitä eduskunnalle esiteltäessä puhuttiin kyllä lapsen edusta ja kiinnitettiin huomiota jatkovalmistelun osalta liitännäislakien valmisteluun, josta eduskunta antoikin sitten lausuman. Lapsivaikutusten arviointivaatimuksesta ei mainittu mitään.
Lakivaliokunnan mietintöä käsiteltäessä eduskuntakeskustelussa todettiin, että lapsivaikutusten arviointia ei oltu tehty. Lakimuutoksen kannattajien taholta ei tätä kiistetty, mutta vedottiin muun muassa siihen, että merkittävimmät lasten etuja ajavat järjestöt ovat asettuneet tukemaan tätä lakia.
Eduskunnan suuren valiokunnan mietintöä käsiteltäessä esitettiin kritiikkiä siitä, että asiaa ei oltu lähetetty perustuslakivaliokuntaan, jolloin lapsivaikutusten arviointi olisi tullut tehtyä. Tähän vastattiin, että eduskunnan enemmistön ja suuren valiokunnan hyväksymä vastalause lähtee siitä, että jatkovalmistelussa hallituksen tehtävä on valmistella tarvittavat muutokset muihin lakeihin ja siinä yhteydessä voidaan myös vaikutuksia lapsiin vielä tarkemmin arvioida. Tällaista ei tietääkseni olla tekemässä ja outoa se olisikin, jos lähtökohta on, että varsinainen päätös on jo tehty. Se ei voisi olla vaikuttamatta arvioinnin lopputulokseen.
Lopputulemaksi eduskuntakäsittelystä jäi, että avioliittolain muutoslaki tuotiin äänestykseen ja hyväksyttiin ilman nimenomaista lapsivaikutusten arviointia. Näin siis, vaikka lakivaliokunta kiinnitti tähän puutteeseen erityistä huomiota.
Velvoite lapsen edun ensisijaisesta huomioimisesta lainsäädäntömenettelyssä
YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklan 1 kohdassa on ilmaistu periaate, jonka mukaan lasta koskevassa päätöksenteossa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu:
”Kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.”
YK:n lapsen oikeuksien komitea on kesäkuussa 2011 kehottanut Suomea ottamaan lapsen edun asianmukaisesti huomioon muun muassa lainsäädäntömenettelyssä. Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelmaan 22.6.2011 oli kirjattu kohtaan ”Perheiden, lasten ja nuorten hyvinvointi” lapsivaikutusten arvioinnin lisääminen kaikessa päätöksenteossa.
YK:n lapsen oikeuksien komitea on vuonna 2013 julkaissut tästä 3 artiklan 1 kohdasta 20-sivuisen yleiskommentin. Sen tavoitteena on varmistaa, että sopimusvaltiot soveltavat ja kunnioittavat lapsen etua. Yleiskommentissa määritellään, mitä lapsen edun asiallinen huomioiminen edellyttää ja käydään muun muassa sana sanalta läpi artiklan tekstin oikeudellinen merkitys.
Kommentin mukaan sopimusvaltiot ovat velvollisia ryhtymään kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin pannakseen lapsen edun huomioimisen oikeuden täysimääräisesti täytäntöön. Tämä sisältää muun muassa velvollisuuden varmistaa, että lapsia koskevassa lainsäädännössä osoitetaan, että lapsen etu on otettu ensisijaisesti huomioon. Tähän kuuluu muun muassa kuvaus siitä, kuinka lapsen etua on tarkasteltu ja arvioitu ja mikä painoarvo sille on annettu päätöksessä.
Komitea myös suosittaa, että valtiot levittäisivät yleiskommenttia laajasti parlamenteille, hallituksille ja oikeuslaitoksille sekä kansallisesti että paikallisesti. Siitä tulisi kertoa myös lapsille, mukaan lukien syrjäytyneessä asemassa olevat lapset, ja kaikille lasten parissa tai puolesta työskenteleville ammattilaisille (mukaan lukien tuomarit, lakimiehet, opettajat, huoltajat, sosiaalityöntekijät, julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon työntekijät, terveydenhuoltohenkilökunta jne.) sekä kansalaisyhteiskunnan toimijoille. Sen vuoksi yleiskommentti tulisi kääntää tarvittaville kielille ja siitä tulisi laatia lapsiystävällisiä versioita. Lisäksi olisi järjestettävä konferensseja, seminaareja, työpajoja ja muita tapahtumia yleiskommentin täytäntöönpanoon liittyvien parhaiden käytäntöjen jakamiseksi. Yleiskommentti tulisi sisällyttää myös kaikkien asianmukaisten ammattilaisten ja teknisen henkilökunnan valmentavaan ja täydentävään koulutukseen.
Lakien perustuslainmukaisuuden jälkivalvonta
Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Koska kysymyksessä on Suomen lainsäätäjää sitova ihmisoikeusvelvoite ja koska eduskunta on itsekin asettanut lainvalmistelun kriteeriksi hyvään lainvalmistelutapaan kuuluvan vaikutusarvioiden tekemisen, voidaan lapsivaikutusten arvioinnin tekemättä jättämistä pitää vakavana puutteena ja virheenä.
Todettakoon, että jos lakiehdotuksesta olisi pyydetty lausunto perustuslakivaliokunnalta, on selvää, että avioliittolain muutoslain valmistelua ei olisi pidetty riittävänä. Sote-uudistuskin kaatui perustuslakivaliokunnassa muun muassa riittämättömiin vaikutusarviointeihin sekä hyvän lainvalmistelu- ja lainsäädäntötavan ohittamiseen.
Jos ajatellaan, että seksuaaliselle vähemmistölle annettua oikeutta solmia avioliitto samaa sukupuolta olevan henkilön kanssa ei voitaisi enää peruuttaa tai että asiaa ei voitaisi ihmisoikeussyistä uudelleen avata, niin on todettava, että tämä oikeus ei ole tullut vielä voimaan. Joka tapauksessa oikeus on saavutettu lasten oikeuksien kustannuksella tai niitä oikeuksia tarkemmin selvittämättä. Asiaa punnittaessa on huomioitava, että lapset ovat vielä heikommassa asemassa oleva vähemmistö, siis enemmän suojelun tarpeessa.
Valtiosäännössämme ei ole tehokasta lakien perustuslainmukaisuuden jälkivalvontaa, jos ennakkovalvonta on syystä tai toisesta pettänyt. Perustuslaissa on kyllä säännös, jonka mukaan tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle, jos laki on ristiriidassa perustuslain kanssa. On kuitenkin vaikea kuvitella miten tähän voisi tuomioistuimessa tehokkaasti vedota kun kysymys on eduskunnan menettelyvirheestä.
Palaan vielä YK:n lapsen oikeuksien komitean kannanottoon. Yleiskommentissa edellytetään myös päätösten tarkistamis- ja muuttamismekanismia. Valtioiden tulisi perustaa oikeusjärjestelmiensä puitteissa mekanismit, joilla lapsia koskevista päätöksistä voidaan valittaa tai niitä voidaan muuttaa, jos vaikuttaa siltä, ettei päätöksessä ole menetelty asianmukaisesti lapsen etua arvioitaessa ja määritettäessä. Valtioiden olisi aina taattava mahdollisuus pyytää tällaisen päätöksen tarkistamista tai mahdollisuus muutoksenhakuun kansallisella tasolla.
Sukupuolineutraalin avioliittolain uudelleen käsitteleminen
Edellä kuvaamaani taustaa vasten voidaan ajatella, että kansalaisaloitejärjestelmä voisi toimia myös tehokkaana jälkikäteisenä kontrollina eduskunnan lainsäädäntövallan käyttämiselle. Kansa voi vedota lainsäädäntöprosessin epäkohdasta suoraan lainsäätäjään ja saada kansalaisaloitteella puutteellisesti valmisteltu laki eduskunnan uudelleen käsiteltäväksi.
Lainsäätämismenettelyssä tapahtuneen virheen vuoksi avioliittolain muutosasia pitäisi avata uudelleen ja ennen päätöksen tekemistä valmistella asianmukaisesti. Tämä vaatimus on ensisijaisesti oikeudellinen, ei poliittinen. Asian uudelleen arviointi tapahtuu parhaiten Aito avioliitto ry:n kampanjoiman kansalaisaloitteen eduskuntakäsittelyn yhteydessä. Tämä tulee tehdä kansainvälisen ihmisoikeussopimuksen ja eduskunnan arvovallan, mutta ennen kaikkea lasten edun ja oikeuksien varmistamiseksi.
Kirjoittaja: Jyrki Anttinen, varatuomari.
