(Skribent: vicehäradshövding Jyrki Anttinen)
Medborgarinitiativet som syftar till att upphäva lagen om ändring av äktenskapslagen har inlämnats till riksdagen. Initiativet kräver att den könsneutrala äktenskapslagen omprövas. Juridiskt kan medborgarinitiativet ses som en efterkontroll av riksdagens lagstiftande makt.
Kravet på omprövning motiveras på två sätt:
1) För det första berör det själva sakfrågan – äktenskapet bör bevaras som ett förbund mellan en man och en kvinna. Till det kravet hör också juridiska synpunkter, eftersom förändringen krävdes delvis på rättsliga grunder (jämställdhet, icke-diskriminering). Det är dock klart att det inte var juridiskt nödvändigt att ändra i äktenskapslagen. Ändringen var en politisk lösning, som får djupa samhälleliga och familjerättsliga följdverkningar.
2) Den andra motiveringen till att ärendet bör behandlas på nytt är formell. Den ansluter sig till ett fel som begicks i behandlingen av det förra medborgarinitiativet i lagberedningen. Denna motivering är inte politisk, utan rent juridisk och oberoende av vilken åsikt man har om den könsneutrala äktenskapslagen. I detta diskussionsinlägg fokuserar jag enbart på den senare motiveringen.
Rätten till initiativ och kriterierna för behandling av initiativet
Om rätten att lägga fram medborgarinitiativ stadgas i grundlagen som trädde i kraft från början av 2012, i 53 (sic!) § 3 momentet:
”Minst femtiotusen röstberättigade finska medborgare har enligt vad som bestäms genom lag rätt att lägga fram initiativ för riksdagen om att en lag skall stiftas.”
Initiativrätten gäller alltså lagstiftningen. Utanför initiativrätten faller godkännande av internationella förpliktelser och annullerande av dessa samt statens budgetärenden.
Inga andra innehållsliga begränsningar har satts för initiativen. I motiveringarna konstateras att riksdagen skall pröva om initiativet är förenligt med grundlagen och de internationella mänskliga rättigheterna samt med Finlands internationella förpliktelser. Riksdagens grundlagsutskott har som sin uppgift att ge utlåtande om huruvida lagförslag och andra ärenden som kommer till dess behandling är grundlagsenliga och om deras förhållande till internationella mänskorättskonventioner. Dessa motiveringar upprepas i lagen om medborgarinitiativ, där det närmare stadgas om förfarandet vid uppgörandet av initiativen.
I både grundlagens och medborgarinitiativlagens motiveringar betonas särskilt att initiativen bör vara i linje med grundlagen och internationella mänskliga rättigheter och förpliktelser. Detta krav gäller också riksdagens behandling av medborgarinitiativen.
Riksdagens talmanskonferens (talmännen + utskottens ordförande) har år 2013 gett sina rekommendationer om behandling av medborgarinitiativen. Talmanskonferensen konstaterade att grundlagen, riksdagens arbetsordning och grundlagsutskottets tolkningar anger randvillkoren för behandlingen av medborgarinitiativen i riksdagens utskott. Dessutom konstaterades att man i beredningarna av lagförslagen skall följa god lagberedningspraxis, vilket förutsätter omsorgsfull beredning, tillräckliga expertutlåtanden och utredningar.
Behandlingen av ändringslagförslaget i riksdagen
I behandlingen av det föregående medborgarinitiativet följde riksdagen inte till alla delar de obligatoriska normerna samt de goda förfaringssätt som riksdagen själv godkänt. Detta närmare bestämt i fråga om barnens bästa och beaktandet av deras rättigheter.
I medborgarinitiativet om ändring av äktenskapslagen stod det skrivet om barnet, barnets ställning och barnets bästa. Det hänvisades även till artikeln om att beakta barnens bästa i FN:s konvention om barnens rättigheter. I initiativet hade man beaktat de ekonomiska följderna, följderna för myndigheternas verksamhet samt de samhälleliga följderna, men en utredning om följdverkningar för barnen saknades.
Barnombudsmannen fäste uppmärksamhet vid detta i sitt utlåtande vid lagutskottets offentliga utfrågning 2.4.2014. Det bör noteras, att barnombudsmannens uppgift är att säkerställa det lagstadgade beaktandet av barnets ställning och rättigheter i lagstiftningen och i det samhälleliga beslutsfattandet. Ombudsmannen skall bland annat på olika sätt främja förverkligandet av FN:s barnkonvention.
Följande är ett utdrag ur barnombudsmannens utlåtande (fritt översatt):
”Till slut vill vi påminna om att om medborgarinitiativet fortsätter till lagberedning, bör man i beredningen uttryckligen göra en bedömning om konsekvenserna för barnen. En barnkonsekvensbedömning grundar sig på kravet i konventionen om barnens rättigheter som säger att barnens bästa skall sättas i främsta rummet i alla beslut som berör barn. Även justitieministeriet rekommenderar i sina anvisningar att en utredning görs.”
Riksdagens lagutskott stödde sig i sitt utlåtande på detta utlåtande av barnombudsmannen, även om man inte direkt hänvisade till det:
”Utskottet vill särskilt uppmärksamma att det krävs en konsekvensbedömning med avseende på barnen innan en så här pass betydande familjerättslig lagstiftningsreform genomförs. Detta kom fram under sakkunnigutfrågningen. En bedömning av de barnrelaterade konsekvenserna bygger på kravet enligt konventionen om barnets rättigheter att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid allt beslutsfattande som rör barn. Också justitieministeriet rekommenderar en sådan bedömning i sina anvisningar.”
I reservationen till lagutskottets utlåtande och i framförandet av den i riksdagen talades visserligen om barnets bästa och det fästes uppmärksamhet vid den fortsatta beredningen av övriga lagar som lagändringen kräver, om vilken riksdagen sedan gav ett uttalande. Kravet på barnkonsekvensbedömning omnämndes emellertid inte.
När lagutskottets utlåtande gick till behandling i riksdagen, konstaterades i diskussionen att en barnkonsekvensbedömning inte hade gjorts. Bland förespråkarna för lagändringen förnekade man inte detta, men man hänvisade bland annat till att de mest betydande organisationerna som främjar barnens bästa hade tagit ställning för ändringslagen.
När utlåtandet från riksdagens stora utskott behandlades framfördes kritik för att ärendet inte hade förts till grundlagsutskottet så att en barnkonsekvensbedömning hade blivit gjord. På detta svarade man att riksdagens majoritet och den reservation som stora utskottet godkände utgår från att det är regeringens uppgift att i den fortsatta lagberedningen förbereda nödvändiga ändringar i andra lagar och att man i samband med detta ännu kan utreda närmare också konsekvenserna för barnen. Detta har så vitt jag vet inte gjorts, och märkligt skulle det också vara om utgångspunkten är att det egentliga beslutet redan har fattats. Beslutet skulle oundvikligen komma att påverka resultatet av bedömningen.
Slutresultatet av riksdagsbehandlingen blev att lagen om ändring av äktenskapslagen togs till omröstning och att den godkändes utan någon uttrycklig barnkonsekvensbedömning. Detta skedde alltså fastän lagutskottet fäste särskild uppmärksamhet vid denna brist.
Skyldigheten att i första hand beakta barnens bästa i lagstiftningen
I FN:s konvention om barnens rättigheter, artikel 3 punkt 1 uttrycks en princip, enligt vilken barnens bästa alltid skall beaktas i främsta rummet i beslutsfattande som rör barn:
”Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet.”
FN:s kommitté för barnens rättigheter har i juni 2011 uppmanat Finland att ta barnens bästa i beaktande i behörig ordning i lagstiftningsförfarandet. I statsminister Jyrki Katainens regeringsprogram daterat 22.6.2011 fanns i avsnittet med rubriken ”Familjernas, barnen och de ungas välfärd” en punkt om att utvärderingen av konsekvenser för barnen skall utökas inom allt beslutsfattande.
Barnrättskommittén har år 2013 publicerat en allmän kommentar på 20 sidor om denna tredje artikels första punkt. Syftet med kommentaren är att säkerställa att konventionsstaterna tillämpar och respekterar principen om barnets bästa. Kommentaren definierar vad ett korrekt beaktande innebär och går bland annat ord för ord genom artikeltextens juridiska betydelse.
Enligt kommentaren är konventionsstaterna skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa rätten till beaktande av barnens bästa fullt ut. Till dessa åtgärder hör bland annat att säkerställa att lagstiftningen som berör barn uppvisar att barnens bästa har satts i främsta rummet. Till detta hör bland annat en beskrivning av hur barnens bästa har utretts och bedömts och av vilken tyngd detta har getts i beslutet.
Kommittén rekommenderar även att staterna sprider den allmänna kommentaren brett till parlament, regeringar och rättsväsendet både nationellt och lokalt. Man bör också berätta om den för barnen, inklusive barn som befinner sig i utanförskap, samt till alla yrkesmänniskor som arbetar med eller för barn (däribland domare, advokater, lärare, vårdnadshavare, socialarbetare, personal på offentliga och privata välfärdsinstitutioner, hälsovårdspersonal osv.). Därför borde den allmänna kommentaren översättas till alla behövliga språk och även i barnvänliga versioner. Dessutom bör man ordna konferenser, seminarier och workshops samt andra evenemang där de bästa exemplen på genomförandet av rekommendationerna kan delas. Den allmänna kommentaren bör även införlivas i formella utbildningar, såväl förberedande som kompletterande, för alla berörda yrkespersoner, inklusive teknisk personal.
Efterhandskontrollen av lagarnas grundlagsenlighet
Enligt grundlagens 22:a paragraf skall den offentliga makten se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Eftersom det här gäller en skyldighet i fråga om de mänskliga rättigheterna som förbinder den finländska lagstiftaren och eftersom riksdagen själv har satt konsekvensbedömning som kriterium på en god lagberedningspraxis, kan det ses som en allvarlig brist och ett fel att en barnkonsekvensbedömning inte gjordes.
Om man hade begärt ett utlåtande om lagförslaget från grundlagsutskottet är det klart att beredningen för lagförslaget inte hade ansetts vara tillräcklig. Även social- och hälsovårdsreformen (SOTE) förföll i grundlagsutskottet bland annat på grund av otillräckliga konsekvensbedömningar och förbigående av god lagberednings- och lagstiftningspraxis.
Om man tänker sig att det inte längre går att dra tillbaka den rätt att gifta sig med en person av samma kön som man nu gett till den sexuella minoriteten eller att man inte kan öppna ärendet igen på grund av mänskliga rättigheter, bör man notera att denna rätt ännu inte har trätt i kraft. I vilket fall som helst har rätten uppnåtts på bekostnad av barnens rättigheter eller utan att dessa rättigheter har blivit närmare utredda.
När man prövar ärendet bör man observera att barnen är i en ännu svagare situation än den sexuella minoriteten och i ett större behov av skydd.
I vår statsförfattning finns det inte en effektiv efterhandskontroll av lagarnas grundlagsenlighet om det av en eller annan orsak har svikit i förhandskontrollen. I grundlagen finns visserligen en paragraf som säger att domstolen skall ge grundlagsbestämmelsen företräde om lagen uppenbart strider mot grundlagen (106 §). Det är ändå svårt att tänka sig hur man i domstolen effektivt kunde hänvisa till detta då det är fråga om ett fel i riksdagens förfarande.
Låt mig ännu återkomma till ställningstagandet från FN:s kommitté för barnets rättigheter. I den allmänna kommentaren förutsätts att det finns mekanismer för omprövning och revidering av olika beslut. Staterna bör upprätta mekanismer inom sina rättssystem för att beslut som rör barn skall kunna överklagas eller revideras om det rätta förfarande för bedömning och fastställande av barnens bästa inte verkar ha följts. Staterna bör säkra möjligheten att på nationell nivå ansöka om en omprövning eller överklagande av ett sådant beslut.
Den könsneutrala äktenskapslagen upp till ny behandling
Mot bakgrunden av det ovan nämnda kan man tänka sig att systemet med medborgarinitiativ även kunde fungera som en effektiv efterhandskontroll av riksdagens lagstiftande maktutövning. Folket kan direkt till lagstiftaren hänvisa till ett missförhållande i lagstiftningsprocessen och få lagen, som förberetts bristfälligt i ett medborgarinitiativ, förd till ny behandling i riksdagen. På grund av felet i lagstiftningsförfarandet borde ändringen av äktenskapslagen tas upp på nytt och förberedas på ett sakligt sätt innan beslutet fattas. Detta krav är i första hand juridiskt, inte politiskt.
En omprövning av ärendet sker bäst i riksdagen i samband med behandlingen av det medborgarinitiativ för vilket föreningen Aito avioliitto ry/Äkta äktenskap rf. har fört kampanj. Detta bör göras för att säkerställa den internationella mänskorättskonventionens och riksdagens auktoritet, men framför allt för att trygga barnens bästa och barnens rättigheter.
Jyrki Anttinen
vicehäradshövding
